無戶籍國民究竟是什麼身分？

「無戶籍國民」在入出國及移民法全稱為「臺灣地區無戶籍國民」，指的是「未曾在臺灣地區設有戶籍之僑居國外國民」及「取得、回復我國國籍尚未在臺灣地區設有戶籍國民」等2大類，前者是他們的父母其中一人具有我國國籍，因著國籍法對固有國籍採血統主義的關係，他們也因此擁有我國國籍，但因是在國外出生，沒有回臺灣報戶口，所以在臺灣沒有戶籍；後者則包括外國人或無國籍人歸化取得我國國籍後尚未設戶籍，以及喪失我國國籍取得外國國籍的人在回復我國國籍後尚未設立戶籍。本文要探討的對象為前者，也就是「未曾在臺灣地區設有戶籍之僑居國外國民」。

或許有人會問：「未曾在臺灣地區設有戶籍之僑居國外國民」是不是就是華僑？答案為「是」，也可以為「不是」，各位讀者可能會指責我包牌，但其實這只是「華僑」這個概念隨著時代轉換了，早年華僑包含範圍非常廣大，只要祖先來自中國大陸，不管是明朝、清朝或民國時期移民其他國家的都算是，因此歷史課本「華僑為革命之母」就是採最廣義的華僑定義。但依照華僑身分證明條例第5條及華僑身分證明條例施行細則第10條規定，華僑是要拿出具有我國國籍證明(如戶籍資料、國民身分證、護照……等)才可以被認定是華僑，此處的華僑包含了「設有戶籍」及「未設有戶籍」的僑居國外國民。以同心圓的概念來看，就是有3個圈，最大的圈是早年廣義的華僑，中間的圈是目前法律定義的華僑，最裡面的圈則是未曾在臺灣地區設有戶籍之僑居國外國民。

無戶籍國民在臺灣的處境變遷

(一)早年可以直接來臺設立戶籍、領取國民身分證

國共內戰後，國民黨政府搬遷到臺灣，為了確保其政權的正當性，積極爭取海外華僑的支持，於是承認海外華僑也是我國國民，鼓吹他們回國投資及來臺灣定居，只要他們出具僑居地同鄉會的證明文件，就可以取得我國護照，進而取得我國國民身分證。(參見龔尤倩《華僑與公民身分：以 1990 年代台灣菲律賓華僑為例》，第54頁。)又如1967年12月29日發布的「回國僑生戶籍登記辦法」就明訂旅居海外華僑學生回國升學者應申請戶籍登記並請領國民身分證，直到1994年5月11日才廢止。

記得就讀大學時，有位同學是來自泰緬邊區的僑生，年紀比本地同學大一些，因此即使極富正義感又樂於助人，但還是跟同學有些隔閡，大多時候都是獨來獨往。依照上面提到的「回國僑生戶籍登記辦法」他應該是可以設戶籍、領身分證的，但不知什麼原因他遲未設籍，等到辦法廢止了，他急著跳腳，不過也莫可奈何，只能大罵當時的總統李登輝搞臺獨，一定會失去廣大華僑支持的。然而，環顧當時國內外環境，這個辦法被廢止是必然的，因為臺灣當時人口是持續增加的，不可能再無限制地接納廣大的海外華僑；此外，當時兩岸關係呈現和緩現象，臺灣沒有再扮演「復興基地」號召海外華僑支持的需求；還有臺灣在本土化的風潮下，政府必然將施政重心、資源放在國內民眾身上，不太可能花太多心力在海外華僑身上，內外之別就更為順理成章。

不過，被視為國民並非對所有海外華僑都是正面的，例如1967年陳欽生自馬來西亞來臺灣唸書，1971年被特務人員羅織罪名「參與小學副校長在馬來西亞的共產黨組織」，關到綠島12年，假如那時候他只被視為純粹的馬來西亞人而非華僑，或許就不會飛來橫禍，人生就會完全不同，因為馬來西亞政府可主張陳欽生為馬來西亞人並介入施加救援，不讓當時的國民黨政府以陳欽生具有中華民國國籍，故國民黨政府對他有司法管轄權為由阻斷馬國政府介入。然而這個案件並非孤例，依據杜晉軒《血統的原罪：被遺忘的白色恐怖東南亞受難者》的描述，實際上約有20幾位僑生也遭遇白色恐怖，被羅織匪諜的罪名，因而深陷囹圄。

(二)1991年明定獲許可入臺、居留，之後才能設戶籍

1991年內政部訂定「國人入境短期停留長期居留及戶籍登記作業要點」，規範無戶籍國民只能在臺短期停留，一次3個月，必要時得延長一次，所以最長可停留6個月。另外具有特殊事由，如配偶、直系血親或兄弟姊妹在臺灣設有戶籍、對臺灣投資一定金額以上、來臺灣就學後畢業回僑居地服務2年以上等……，可申請在臺灣居留，並於長期居留一段期間後才可申請設戶籍。對比早年的待遇，顯見我國政府對無戶籍國民在臺設立戶籍增設許多關卡，因此也製造了許多辛酸血淚的故事，龔尤倩《華僑與公民身分：以 1990 年代台灣菲律賓華僑為例》有相關內容，有興趣的讀者可自行上網下載閱讀。

雖然1998年5月22日大法官釋字第454號解釋明示「國人入境短期停留長期居留及戶籍登記作業要點」違憲，認為對於不許可無戶籍國民在臺灣長期居留、撤銷許可、撤銷或註銷其戶籍有違背憲法保障的人民居住與遷徙自由，應該以法律規定或有法律明確的授權。因此內政部根據大法官解釋於1999年制定入出國及移民法，將上揭要點的規定移植到該法，無戶籍國民除非有配偶、直系親屬或兄弟姊妹在臺灣設有戶籍，否則無法在臺灣居留，權利仍受到限制。直到2007年受到韓國華僑抗議，該法才修正為持我國護照入國，在臺灣連續停留7年以上，且每年居住183日以上，可以申請居留，居留一段時間後之後再申請設立戶籍及取得國民身分證。

雖然2007年修法放寬了居留及設籍的規定，但對比外籍配偶(依親居留3年加定居1年)、大陸配偶(依親居留4年加長期居留2年)居留及設籍的規定，無戶籍國民可能都要哀嘆：身為中華民國國民的待遇竟然不如外國人與大陸地區人民。這對部分身處異國只有中華民國護照的無戶籍國民而言真的是情何以堪，尤其是當初他國政府要他們選擇當該國國民還是中華民國國民之時，他們基於對國家的忠誠仍選擇當中華民國國民，因此在當地處境相當艱辛，如相關社會福利無法享受，甚至連求學、求職也相對困難，但我國政府卻設下重重關卡，確實有些對不起這些無戶籍國民。

(三)2023年放寬入國、停留、居留及定居相關規定

近年我國面臨少子化、高齡化、勞力不足及人才競逐等問題，從外國引入補充人力已成為臺灣不得不的選擇，而放寬無戶籍國民入國及居留也就理所當然，畢竟語言、文化、風俗習慣的差異與外國人相較來得小。更何況如前面所述，無戶籍國民在居留、定居等相關待遇上甚至不如外籍配偶，長久下來也會造成無戶籍國民與臺灣的疏離感，這對亟須外在支持的臺灣而言並不是一件好事，因此檢討修正移民法規就成為政府的一項重要工作。

112年6月28日修正公布入出國及移民法，針對無戶籍國民作了以下的放寬：1、放寬持有我國有效護照之無戶籍國民入國規定。2、無戶籍國民之親屬在臺灣地區患重病或受重傷而住院或死亡，不限制該親屬須在臺灣地區設有戶籍，移民署得再延長其停留期間。3、定明居住臺灣地區設有戶籍國民在國外出生之子女，於符合相關法定條件者，入國後得直接申請居留或定居；另放寬無戶籍國民申請在臺定居之條件。為什麼要做這些放寬呢？

首先，有部分國家國民(如美國、加拿大、日本)得以免簽證方式入境我國停留90日，但1991年起無戶籍國民入境卻須先向內政部移民署申請入國許可，顯然待遇不如外國人，自己國民的待遇不如外國人這是在其他國家都罕見的事，因此修正規定讓無戶籍國民與外國人擁有相同待遇是必須的。其次，以往只有在臺灣設立戶籍之親屬患重病或受重傷而住院或死亡，無戶籍國民才能申請延長在臺灣的停留時間，假如患重病或受重傷之親屬同樣是在臺灣沒有設立戶籍，則無法申請延長停留時間，這規定明顯沒有考量人倫道義，而且萬一患病或受傷之親屬在臺灣沒有其他親人，那誰來擔負照顧責任與義務呢？這規定看起來有點匪夷所思，當然需要修正。

第三，以往在臺灣有戶籍的國民在國外出生的子女只有成年時才可申請回臺灣居留，未成年的就不行，含有年齡歧視。此外，外國人申請在臺灣永久居留只要連續5年即可，但無戶籍國民申請在臺灣居留卻須在臺灣連續停留7年以上，硬生生多了2年，又是一項無戶籍國民待遇不如外國人的規定。還有，以往為了鼓勵僑教，規定僑生畢業後要先回僑居地服務2年才能申請居留，然而，現在臺灣面臨人力不足與人才競逐問題，如果還要他們先回去服務才能申請居留，豈非將訓練好的人才向外推。

第四，至於定居部分，要連續居留滿1年才能申請定居，可是萬一申請人在這期間有緊急事故需要出國處理，即使只有出國1天，也不符合連續居留1年的規定，他就變成需要連續居留2年，每年居住270日以上才能申請居留，完全不符合比例原則。此外，在臺灣設有戶籍國民的未成年子女可以直接申請定居，無須先居留一定期間，但成年子女就不行，也有年齡限制的情形，而且也不利吸引成年子女回國發展。綜上，此次修法算是對現行規定的一些問題或缺失進行修正，改善無戶籍國民的困難處境。

結語

雖然2023年入出國及移民法修正後，無戶籍國民在入國、居留及定居上的處境獲得改善，但我們得承認這改善還遠遠不合無戶籍國民的期望。因為無戶籍國民期望的是他們的權益等同設有戶籍的國民，如設戶籍、領國民身分證之規定一致，如果不行，至少領取的護照樣式相同(現在有戶籍國民之護照比無戶籍國民護照多了國民身分證統一編號)，不過現行政府應該很難同意，因為如同意樣式相同，外國政府就無法分辨誰是有戶籍國民，誰是無戶籍國民，屆時我國國民在當地犯罪，當地國政府將所有犯罪國人遣返我國，政府就無法拒絕犯罪之無戶籍國民入國，意味著政府的負擔將因此加重。

然而，政府的政策邏輯跟憲法是有牴觸疑慮的，因為憲法並沒有規範國民因有戶籍或沒有戶籍而有不同待遇，政府實質上已經在國籍之上用戶籍將國民加予區分，不過司法院釋字第618號及558號解釋是認同政府創設無戶籍國民制度，部分學者也舉美國與波多黎各為例，認為有戶籍國民與無戶籍國民之區別並無不妥。(詳監察院沈委員美真、李委員復甸105年12月5日公告之100內調0012號報告，)當然我們也明白政府是考量現實情況下不得不的舉措，如同本文前面講述政府從許可無戶籍國民可直接返臺設立戶籍到改變成需先入國、居留之後再設立戶籍之原因，政府其實也難為啊 !

有人直指問題核心在於國籍法對固有國籍採血統主義，也就是出生時父或母一方為中華民國國民，就具有中華民國國籍。該法從1929年立法以來原則都沒改變，只有在2000年時將單父系血統主義修正為父母雙系血統主義，因此造成無戶籍國民人數眾多，且會持續增加，將成臺灣無法承受之重。因此有人提議政府應在國籍法明定我國為單一國籍，也就是如果有其他國家國籍，就不再被認定具有我國國籍，以抑制無戶籍國民人數之增長，譬如日本、韓國的國籍法與我國一樣採父母雙系血統主義，但規定成年時如有雙重國籍者必須選擇單一國籍，不能再擁有2個國家以上之國籍，因此其國人如父母一方為日本人或韓國人，另一方為外國人，他可能就有雙重國籍，但成年時就必須選擇是否仍為日本人或韓國人，還是成為另一國家之國民。

這是一種政策選擇，確實可以解決無戶籍國民人數不斷增長之問題，也可協助海外國人更易被當地國政府接納，尤其是東南亞國家，畢竟單一國籍者比雙重國籍者更容易被視為具有忠誠意識，會減少被迫害之情形。然而，我國正面臨少子化、高齡化及人力、人才不足之問題，因此不僅開放大量移工來臺，且用盡方法吸引外國人才，值此狀況，無戶籍國民其實是一個潛在龐大的人力資源庫，就這麼放棄，相信多數人都會心痛不已，而且國籍還是國家與個人之情感聯繫紐帶，沒了國籍可能就會切斷情感之聯繫，嚴重的話甚至會影響海外僑民之向心力，不利政府推動僑務工作。

綜上所述，應給予無戶籍國民何種待遇是政府一項難以抉擇的政策難題，有賴各界提供政府各種具創意、有智慧的寶貴意見，以便政府在權衡相關利弊得失後作出明智的決定。